强化监管建立市场化价格机制 推动分布式电源发展

来源：    发布时间：2013-12-10 21:02:55 

　　近年来，随着能源需求和环境压力的不断加大，电力作为清洁的主力能源形式，正面临着前所未有的机遇和挑战。低碳经济和科技进步推动电力系统向更加灵活、安全以及可持续的可再生能源发电和智能化电网方向发展，特别是生产方式，正逐渐由传统能源集中式发电向多元化能源利用的分布式发电演进。

　　分布式发电突破了传统电力生产模式，将电源靠近用户侧布置，利用用户易于获取的多种能源生产电力，在满足自身用电需求后，将多余电力反送入电网。用户由过去单纯的电力消费者转变为生产、消费全过程的参与者。分布式发电电量就地生产和消纳的供能方式，有效提高了配电网供电可靠性，降低了电网损耗，节约了生产用地，较好地弥补了庞大电力系统灵活性差和安全方面的不足。

　　同时，对分散可再生能源的挖掘和利用，可以减轻以煤炭为主的电力生产带来的环境压力。

　　目前随着人们对分布式电源认识的逐渐深入，更多的人开始思考如何摆脱电力传统思维和旧有管理体制的束缚，更有效地挖掘分布式发电的潜力和优势，弥补传统电力生产方式的不足。

　　分布式电源形式的比较

　　从电源类型来看，分布式电源形式多样，主要有：高效的热电联产或冷热电联供系统，采用燃气轮机、蒸汽轮机等；可再生能源利用，如太阳能发电、风力发电、小水电、生物质能发电、海洋能发电、地热能发电等；蓄电池，如与新能源发电相配合的蓄电池等。

　　从分布式能源开发情况看，水能、风能的开发多受限于资源条件和电网结构，分散开发成本高，较多采用集中式开发；海洋能、地热能和燃料电池项目则受制于研发和应用技术，发展速度较慢；热电联产机组已形成较大规模，天然气冷热电三联供系统发展受到重视，但受制于管网建设、气源供应长期短缺以及电价与气价扭曲等因素，燃气机组很难成为分布式电源发展的主流；太阳能储量最大、分布最广，具有取之不尽、用之不竭的特点，加上近几年国内光伏制造产能的快速扩张，其国内应用市场广阔。随着制造工艺的进步，带动成本下降，太阳能极有可能成为国内分布式电源发展的主力。

　　分布式电源发展面临的问题

　　分布式电源尽管具有提高能源使用效率，促进能源供应多元化，增强电网灵活性和安全性，减轻环境保护压力等众多优点，但受到建设成本、政策标准、市场环境等多方面因素影响，国内分布式电源发展质量和规模并不尽如人意，结构上亦不合理。据国网公司统计，截至2012年底，分布式电源装机容量3436万千瓦，其中，小水电、余热、余压、余气资源综合利用和生物质发电占3247万千瓦；而技术含量高、环保效益好的分布式可再生能源发电和天然气梯级利用发电系统装机容量仅为189万千瓦。当前分布式电源发展面临的主要问题是：投资成本较高。成本偏高是制约新能源发展最主要的因素，实践证明，技术水平和市场规模，是解决成本问题的两个关键。

　　由于国内分布式电源装备的设计、制造能力与国外有较大差距，燃机、光伏电池、风机等分布式发电设备缺乏核心技术，生产、使用和维护成本高，相对国内低廉的电价水平，成本难于疏导，分布式发电无实力参与市场化竞争。虽然规模扩大可以促进成本下降，但受国内技术能力和电价政策的限制，分布式电源短期内实现规模化增长尚有不小的难度。可见成本问题是制约分布式电源快速发展的关键因素。

　　法律标准不完善。受到传统电力消　  费习惯和国内一次能源逆向分布的影响，过于强调“集中式发电，远距离输电”的发展模式，电力就近生产和消纳的供能方式长期被忽视，相关标准及制度的建立和修订工作跟进缓慢。现行电源管理体制下，分布式电源在项目核准、并网接入和上网交易等方面都存在制度性障碍，《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等重要法律法规，普遍缺少促进分布式电源发展的鼓励政策和措施。

　　三是市场机制不健全。2002年，启动电力体制改革以来，电力市场初步建立，但计划体制未根本突破，以价值为基础的供求机制、电价机制、市场竞争机制均不健全，“输配售”环节垄断的格局未破，电量仍以计划分配、“统购统销”为主，电价继续由政府统一核定，市场主体自由交易行为受到限制。在缺少灵活的交易方式、用户的市场参与以及合理的电价政策情况下，“高成本、低收益”的分布式电源将难以生存。这也是电力体制改革十年来，分布式电源发展缓慢最重要的原因之一。

　　因此，加快发展分布式电源，应健全灵活有效的电价机制，完善引导投资和规范运营的法律标准，建立面向用户侧开放的市场交易机制，发挥市场资源配置的基础性作用，并坚持走市场化发展的道路。

　　分布式电源发展的构想

　　分布式电源与用户的高度关联性决定其对用户侧市场开放的内在需求，用户发电和用电自由选择权的释放，将更有效地促进分布式电源快速发展。但现行体制下，分布式电源的发展还需要立足于现有法律与市场条件，“统筹规划、分步实施”，其发展初步构想为三个阶段。

　　第一阶段：扫除发展障碍，鼓励多方投资基本思路：完善法律、法规及标准，提升技术水平，鼓励用户参与，扩大规模。

　　主要工作：一是完善差别化、激励性的电价、补贴、财税政策，鼓励对分布式电源的多元化投资，疏导 “高成本”。二是完善市场准入制度，弱化管制，强化服务。三是明确分布式电源并网技术标准，确保公共电网安全。四是完善用户侧电力市场交易规则，消除交易结算障碍。五是加大分布式电源相关技术研发，通过技术提升，降低建设、使用和维护成本。

　　第二阶段：形成市场机制，合理配置资源基本思路：建立市场化的价格形成机制，逐渐减少政府干预，用整体规划和市场规律引导投资。

　　主要工作：一是逐步减少政府补贴，完善与市场变化、规划目标、成本控制相一致的电价形成机制。二是加强能源统一规划，按照地区资源和电网条件，科学引导分布式电源发展方向。三是建成分布式电源项目投资经济性评估体系，合理利用有限的电网资源。四是全面开放分布式电源用户侧电量交易市场，丰富投资运营模式。

　　第三阶段：健全监管服务，形成完整体系基本思路：政府管理职能转向监管和服务，建立完整的分布式能源市场化体系。

　　主要工作：一是建立完善的分布式能源市场监管体系。二是支持中立于市场的能源技术支持和服务机构参与市场化运作。三是完善化石能源环境保护税等体现环境效益的能源财税政策。

　　推动分布式电源发展的建议

　　分布式电源健康发展，需要电力市场体系的整体规划和建设，并在市场开放、电价及补贴、市场监管等方面进一步加大工作力度。

　　一是扩大用户侧市场开放。修改《电力法》、《可再生能源法》等法律法规，完善分布式发电的市场交易规则，鼓励能源供应多元化，允许各类投资主体按照既定的市场规则参与分布式电源及微电网的建设和经营。

　　二是建立市场化的价格机制。依据不同区域资源条件、负荷情况、电价水平以及不同类型分布式电源的成本，完善差别化价格政策；依据市场需求、成本变化、规划目标逐步建立市场化的价格机制，防控地方盲目发展，有效保障分布式电源投资者的合理收益。

　　三是完善补贴政策。简化分布式发电补贴审核流程，缩短补贴转移支付环节和周期；在上网电量补贴的基础上，研究扩大分布式电源自用部分电量的补贴，鼓励电量就地消纳，切实降低电网输电损耗；分布式电源形成规模，逐年降低政策性补贴直至退出，引导投资者主动降低电源开发成本，最终使电力消费者从分布式电源发展中受益。

　　四是加强分布式能源市场监管。理顺政府对分布式能源市场的监管职能，加强规划、入网、补贴以及交易结算等信息的透明度，及时纠正市场强势垄断部门的违规行为。同时，加强发电主体对政策、标准及规范等执行情况的监督指导，积极为分布式发电健康、有序发展营造公开、公平、公正的市场环境。

　　（作者单位：国家能源局电力安全监管司）

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