移民工程：脱贫的“治本之策”

来源：    发布时间：2013-12-10 15:41:13 

导读： 　　“十二五”时期，是陕西转变发展方式、全面建设小康社会、阔步迈向中等发达省份的重要时期。如何帮助陕西落后地区脱贫，成为新时期陕西实现全面建设小康社会目标的重点内容。是延续传统的扶贫开发…

　　“十二五”时期，是陕西转变发展方式、全面建设小康社会、阔步迈向中等发达省份的重要时期。如何帮助陕西落后地区脱贫，成为新时期陕西实现全面建设小康社会目标的重点内容。是延续传统的扶贫开发模式，还是从城乡统筹、可持续发展的视角彻底解决这一问题？经过反复研究和论证，陕西省政府大胆提出了通过资源整合，实施大规模移民搬迁的扶贫开发新模式。2011年，陕西移民工程已启动。可以说，这是彻底解决该地区居民生存与发展的“治本之策”。

　　恶劣自然环境制约生存与发展

　　目前，从陕西区域经济、社会发展的总体状况来看，陕北的白于山区、陕南的秦巴山区，由于地质条件差、生存环境恶劣，至今仍是陕西贫困人口集中的区域。其中，陕北的白于山区占榆林、延安两地总面积的23.6%，共涉及2市8县96个乡镇，是全国四大缺水区之一，水资源匮乏制约了当地的经济发展。虽然国家及陕西省为解决这一区域的生产用水及人畜饮水难题，已先后投入了数以亿计的资金建设水利设施，但遇到干旱年份，这些设施仍形同虚设。目前，该地区缺水总面积为1.9万平方公里，有近20万人面临饮水困难，是我国重点贫困区域之一。

　　陕南地区包括汉中、安康和商洛三市，共3区25县。由于地处秦巴山区南北气候过渡带，极端天气多，加上秦岭山势陡峭，夏季多发强降雨，极易产生山洪、滑坡、泥石流等地质灾害。年年救灾、年年受灾，使得这里至今仍是我国西部贫困人口的集中聚集区之一。2010年，陕西发生了历史上百年一遇的大洪水，陕南11个县成为重灾区，受灾人口达到300万。

　　目前，陕西省已完成的《陕西省白于山区扶贫移民搬迁规划》与《陕南地区移民搬迁安置总体规划》显示：“陕南地区移民搬迁安置工程” 涉及土地面积7万余平方公里，安置移民搬迁64万余农户，人口达240多万，分别占陕南地区总户数和总人口的21.98%和26.38%。“陕北白于山区扶贫移民搬迁工程”将搬迁居民39.2万人，其中，“十二五”时期，将搬出6.23万户，共26.8万人。陕西省政府表示，此次移民搬迁将充分尊重群众个人意愿，决不搞强制搬迁。

　　资金与土地问题急需解决

　　在规划期内，陕南地区移民搬迁安置共需要1109.4亿元，主要包括土地整治、移民建房、基础设施建设、公共服务等费用。资金主要是通过省级财政扶持、地方配套、中央财政统筹、项目支持、对口支援和群众自筹等六部分来筹措。陕南地区的搬迁规模达240万人之多，平均每年24万人。2011年，陕南要完成24万人的移民搬迁任务，需要启动资金60亿元。今年4月，由陕西省财政厅和陕西有色金属集团组建的“陕南移民搬迁工程有限公司”已成立，注册资本30亿元，陕西省财政厅和陕西有色金属集团分别出资10亿元和20亿元，其余资金缺口将通过银行贷款解决，由陕西有色金属集团提供担保。关于地方配套及群众自筹部分，由于陕南地区80%的县都是贫困县，基本上靠国家财政转移支付维持，筹资能力有限。虽然政府已制定了一系列鼓励移民搬迁安置的税费优惠政策，如减轻个人税收负担、移民搬迁工程实行零税费等措施，但完成资金配套与群众自筹，恐怕还会有一定难度。

　　陕西省确定了107个重点镇进行城乡统筹试点，放开户籍限制安置部分移民。但由于陕南地区平原土地资源紧缺，人口密度大，面对如此庞大的安置人口，寻找合适的安置点并非易事。

　　在规划期内，陕北白于山区的移民搬迁安置需要投资139.77亿元。其中，省以上投入财政资金20亿元，其余资金将通过市、县、部门投入以及群众自筹等方式来解决。2011年，陕西省、榆林市、神木、靖边以及神湖集团已各安排了4亿元，定边县安排了2亿元；延安市以及相关县结合推进城乡统筹安排资金，从2012年开始纳入各级财政预算。由于西部大开发以来，陕北地区作为国家的能源化工基地，随着资源的开发，经济得到了快速发展，地方财政实力雄厚，驻地国企较多，民间资金比较充裕，地方的筹资能力较强，对于40万规模的移民搬迁来说，资金问题不大。此外，陕北可以改造的土地资源较多，搬迁安置的土地制约也不大。

　　从三门峡库区、三峡库区移民搬迁的实践看，陕南地区及陕北白于山区的移民搬迁，都将面临着搬迁后生产转型的适应、与当地原住居民的融合等问题。对这些现实问题，虽然本次规划已有所考虑，但实施中将会面临很多具体困难。如陕北白于山区，在安置措施上提出通过产业开发、贫困户能力建设、培育发展区域特色产业、现代农业等手段，增加搬迁户收入的设想，但如何实现贫困户的能力建设、如何选择和培育新村主导产业、搬迁户能不能适应等，这些问题都将成为陕北白于山区扶贫移民搬迁工程面临的核心难题。

　　让这项涉及280万人幸福的民生工程真正造福于当地群众，既需要决策者的魄力，也需要决策者的智慧，更需要社会各界的高度关注与积极参与。

　　（作者单位：陕西省社会科学院经济研究所）